蔣豪

　　人人知道，老虎會傷人。

　　如果沒有鎖，關老虎的籠子便形同虛設，裡面的老虎會隨意出來，傷及無辜。籠子和鎖是有形的，而製度是無形的，那麼對於制度的籠子而言，這把鎖是什麼？是說，怎麼判斷權力這個老虎是在法律籠子裡還是籠子外？

　　起這把鎖的作用的機構就是違憲審查機關，由其最終裁決權力老虎是否在製度的籠子裡運行，人們的基本權利是否受到了侵害。

　　法律就是權利義務規範，憲法是最根本的、政治的權利義務規範。憲法是近現代人類政治文明最重要的成果。一個推動物質文明、政治文明和精神文明發展，謀取富強、民主、文明的國家必然要實行憲法政治，即憲治，憲治的本質在於「分權」。哪裡有權利，哪裡就應該有保障；哪裡有權力，哪裡就應該有監督。違反憲法的行為應該受到更嚴密的監督。

　　違憲審查的目的是，一旦公民的基本權利受到侵犯，就應該有即時的法律救濟；一旦國家權力被濫用，就應該迅速矯正。世界各國的違憲審查制度可歸納為以下四種：

　　一、普通法院審查。即司法審查，法院在具體案件的審理過程中，對所適用的法律具體條款、行政命令的內容的合憲性進行審查，並不對法律或行政命令本身進行抽象性審查，法院只判決有關的法律條款和內容因違憲而無效，並不撤銷法律和行政命令。修訂後者是立法機關的權限。

　　二、專門機關審查。由憲法規定的專門機關對法律的合憲性進行審查，可分為憲法法院和專門政治機關審查兩種。憲法法院方式司法性強，審查機關權威性高，權限廣泛，審查具有最終效力。憲法委員會等政治機關審查方式往往是向憲法法院方式過渡的形式，政治性強，權限往往隨時間逐步擴大。

　　三、立法機關審查。立法機關對法律的合憲性進行審查，權威性與直接性比較強，但由於是自我監督，實效性與公正性不夠理想。

　　四、複合審查。由兩個或兩個以上的國家機關共同行使違憲審查權力，並依據各自的權限、程序和方式對法律、政府機關的行為進行合憲性審查。

　　聯合國目前有193個成員國，根據對194個國家和區域憲法的研究，目前世界上有93個國家有憲法法院、憲法委員會或類似名稱，有70個左右的國家由普通法院對憲法進行司法審查，159個國家對法律進行合憲性審查。沒有建立違憲審查機制的國家只是少數。中國目前沒有專門的違憲審查機關，現行憲法實施30多年來的實踐證明，目前的憲法監督制度有許多不足之處。

　　憲法規定全國人大及其常委會負責監督憲法的實施。可是，憲法規定全國人大的職權有15項，全國人大常委會有21項，憲法監督只是其中之一。全國人大專門委員會中的法律委員會也不是專任憲法監督的機關。憲法規定的關於特定問題的調查委員會也不是只有在處理憲法問題時才成立。對於透過什麼樣的程序對法律法規進行審查？違憲事件的法律、政治、行政後果是什麼？公民的基本權利受到損害在缺乏法律規定時如何得到憲法救濟？憲法訴願的受理機關是誰？所有這些具體問題憲法監督制度盡付闕如。

　　2000年制定、2015年修訂的《立法法》設專章規範各種法律的適用與備案。2004年，全國人大常委會法工委設立備案審查室作為專門負責審查工作。截至目前，法工委已接受各類審查建議1000餘件，據稱處理了一些明顯存在與法律規定不一致的規範性文件，但是它沒有義務回復是否收到建議以及回復審查結果。自2006年起，法工委員會開始對兩高司法解釋進行逐件審查研究。自2010年起，開始對行政法規進行逐件審查研究。對審查研究中發現的明顯與法律不一致的問題，據稱與制定機關進行了溝通協商。同時，也有重點的對大量地方法規進行了主動審查。法工委是協助全國人大常委會和法律委員會的工作機構，不是專職的憲法監督或憲法審查機關，而其備案審查室級別就更低了。目前的法律法規備案審查工作雖有一定效果，但是不公開、不透明，有「大事化小，小事化了」之嫌，存在嚴重不足。與建設法治中國，維護憲法至上地位的目標相去甚遠。

　　2014年中共十八屆四中全會《關於全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，要健全憲法實施和監督制度。要求改善憲法監督制度，健全憲法解釋程序機制，依法撤銷和糾正違憲違法的規範文件。執政黨這項要求為中國現實上建立憲法審查機制提供了政治條件。

　　日前，天則經濟研究所發布了研究報告《探索中國憲法審查突破口》。報告紮根於中國文明，立基於當前現實，認為中國憲法監督薄弱尤其是憲法審查機制缺位，嚴重影響憲法的實施，極易累積矛盾產生政治隱患。首先是司法獨立面臨困境，這包括人大常委會如何實行「個案監督」、司法機關與軍事領導機關的權限劃分不清、「公檢法聯合辦案」機制的危害等問題。其次是其他國家機關行使全國人大及其常委會職權的違憲嫌疑，包括多個機構行使法律解釋權的混亂、以及過於寬泛的人大授權制度。還有立法權權限的模糊之處，例如什麼是「基本法律」並無權威解釋，有觀點認為1982年《民事訴訟法（試行）》是基本的訴訟程序法，1989年《集會遊行示威法》關乎人民的憲法基本權利，2009年《侵權責任法》是民法基本製度，應屬於全國大公法機構的基本權利，應當由國會制定。

　　報告也分析了在中國侵害公民基本自由和權利，包括選舉權和被選舉權，言論、出版、集會、結社、遊行、示威自由，人身自由，通信自由中的違憲問題。

　　報告根據學界和實務部門多年來的研究成果，提出了憲法審查機關的三種方案：在全國人大之下設立憲法監督委員會；在全國人大常委會之下設立憲法監督委員會；以及維持全國人大常委會的憲法監督職能，制定《憲法監督程序法》。來自北京大學、社科院、中國政法大學、山東大學的專家對報告基本肯定，認為報告堅持的漸進性等原則體現了務實的態度，使報告具有政治可行性；將執政黨在內的公共權力納入憲治、接受約束和規範的努力值得肯定；建議的幾種憲法審查方案具有靈活性，且不乏新意。

　　制度是無形的，卻是繁榮的基石。2004年，諾貝爾經濟學獎得主諾思來華慶祝北京大學中國經濟研究中心成立十週年時忠告：一個國家政體起著根本性的作用，它仍然決定著經濟結構和經濟發展。從短期來看，集權政府可以取得高的經濟成長率，從長期看，法治、保證契約執行的製度規則才是真正保證長期經濟發展的至關重要的因素。事實上，中國《尚書•益稷》早就記載：“念哉！率作興事，慎乃憲，欽哉！”，強調了“憲”即法則對於事業的重要性。

　　憲治是法治的高級階段，是高一階的文明。可以說，憲法審查是法治的基石，也是法治最核心的部分。德國魏瑪共和國時期不可謂沒有法治，納粹黨即是合法上台。但是由於沒有憲治，納粹透過「合法」手段壟斷權力、破壞人權，最終為世界帶來了前所未有的災難。痛定思痛，二戰後，德國建立了憲法法院作為憲法的守護神，國家機構得以完善。

　　(結尾A：)國家、民族之間競爭根本上說是製度的競爭。如果一個國家體制上有漏洞，就如同前進帆船的風帆有漏洞，注定會落後。只有那些制度上能夠迅速有效自我糾正、自我生長的國家才能始終揚帆前進。

　　(結尾B：)相比老虎傷人的危害，一把鎖的成本是值得付出的。對那些自以為是老虎的人，由於他不可能集所有權力於一身，別的老虎也會傷害他。他也同樣需要這把鎖。

[蔣豪天則經濟研究所法律與公共治理研究中心主任]

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